周铁涛 | 村级组织推进农村法治化治理的困境和路径
摘要：村级组织推进农村法治化治理面临的困境既有“有事找政府”逻辑下基层政府难以坚持法治原则的尴尬，也有农民法律知识贫乏及个案裁决不公导致的司法公信力偏弱，还有村级组织及其公共权力“异化”“弱化”引发治理权威降低的危机。推进农村法治化治理，应选择政府主导与村域精英领衔有机结合的法治建设路径，通过优化村权，让村域公共权力回归本位，培育村级组织的治理权威；通过国家普法与村域精英普法同步推进，培养农村居民的法律情感。
作者：周铁涛，湖南益阳市委党校（益阳市社会主义学院）法律教研室副主任、副教授。
在“全面”推进依法治国的新的历史阶段，农村基层治理的法治化成为亟须突破的“瓶颈”。后税费时代的村级组织，行政化特征明显减弱，但以小农为基础的治理群体及其治理代表，似乎尚不具备完整村民自治的能力。如何运用法治化的手段和方式规范村治权力、保障村民权利、化解村域矛盾、维护农村稳定，实现真正意义上的自我管理、自我教育、自我服务，成为国家法律融入农村治理进程中亟须解决的现实问题。
一、村级组织推进农村法治化治理面临的困境
（一）“有事找政府”的逻辑使基层政府难以坚持法治原则
“有事找政府”的逻辑，一方面源于基层政府“攫取”功能逐渐弱化、消除，服务职能逐渐强化，对抗性矛盾减少，增进了官民情感，“父母官”情结复归；另一方面，也源于压力型体制下以“维稳”为根本，基层政府“不出事逻辑”衍生，使得个别农民抓住政府的“软肋”，什么矛盾、什么诉求都希望通过“上访”解决。在今天的农村基层，尽管涉法涉诉信访压力减小，但政府最为头痛的仍然是信访问题，乡镇财政原本捉襟见肘，基于属地管辖规则花在接访和息访方面的费用却占了很大一部分。从经济的角度考虑，即使村民的上访没有法律、政策依据，如果坚持，甚至进京上访，政府还是不得不花费人力、财力接访，接回来后又要想方设法息访（多数是通过金钱补偿的方式解决），以免再次上访。同样是花钱补偿，接访后息访的“要价”可能更高，与其将维稳资金花在接访途中，倒不如在上访前直接“摆平”，由此“花钱买平安”倒成了“理性”选择。笔者的乡村调查中，不少乡镇党政“一把手”和政法书记都尴尬地透露，乡镇也想完全依据法律和政策处理矛盾纠纷，但是做不到。为了确保基层稳定，面对个别村民的无理诉求，基层政府可能因怕麻烦而“理性”地选择以“维稳”资金解决问题，从而放弃了对法治原则的坚持。长此以往，上访者个人不当得利事小，破坏国家法律权威事大，很容易让人产生“不管什么事情，只要去找政府，总会有个‘说法’”的错觉，社会治理成本将滚雪球似地上升，社会调控也将失去权威化的准则。
由于基层政府在个案的处理中放弃对法治原则的坚持，“有事找政府”成为新的农村治理逻辑之一。表面上看，基层政府实现了“维稳”职能，实则为村级组织依法处理农村矛盾树立起了“坏”的“榜样”，没有基层政府所谓“理性化”的“灵活”处理，村级组织可能依法或者依据传统治理规则能化解村内矛盾。一旦百姓形成了“有事找政府”的思维惯性，村级组织将由于缺少维稳资金而无法实现“有序”治理，通过村民自治化解纠纷的可能性将大大降低，矛盾自然而然向上转移，既增加了政府的压力，也弱化了村级组织的治理权威。
（二）农民法律知识贫乏及个案裁决不公导致司法公信力偏弱
司法具有公信力是农村法治化治理的重要保障。长期生活于农村社会的居民，只有遭遇与外部陌生人的冲突及村域内部难以调处的纠纷时才考虑诉诸法院等待裁决。在实体问题上，农民遇到什么事情总是习惯于讲“理”，所谓“理”其实就是农村社会长期以来形成的道德规范、乡风民俗和伦理秩序，农民对“理”的认识，与司法裁决中的结果公正极其相似，由此，农民对司法公正的认知在很大程度上局限于审理的最终结果，而较少关注程序的正义性，只有判决结果与他们所认可的“理”相吻合时，才认同司法的公正性。在程序问题上，法治化治理初期，农民对法律的了解，基本聚焦于法律赋予了自己多少权利，何种权利是能够得到法律保护的，至于与程序相关的诉讼技能，比如诉前的证据保存、诉中的质证、诉后的执行，他们很少涉足。当法官依据“谁主张，谁举证”“孤证不能定案”等诉讼规则裁处纠纷时，农民更多的是疑惑和不解。正是农民对法定权利的一知半解和对诉讼程序的相对陌生，使得司法的公正性在农村这个特殊场域难以获得普遍认同，公信力偏弱。
个案裁决不公是影响农村司法公信力的重要原因。司法公信力实质是司法公正与公众认同的结合体，体现的是民众对司法的评价。个案审理中，一旦司法权被滥用，并通过国家强制力得以执行，即使不是农民亲身经历，也会在特定地域范围内以“一传十，十传百”的方式快速传播，司法公信力的贬低必然使农民失去对法治的信心。由此，司法定纷止争的功能势必弱化，农民“畏讼”“避讼”思想自然盛行。如此环境下，村级组织试图以法律的预期结果为基础构建一种新型农村治理秩序也是枉然。
（三）村级组织及其公共权力的“异化”与“弱化”不容忽视
村级组织公共权力异化为村干部个人权力。随着农村经济社会发展，农村人口流动加快，以小农为基础的“留守”群体习惯于服从，缺少参与村级治理意愿和行动，民主监督乏力，村委会的权力被无限扩大，村民自治异化为“村官自治”。在一些行政村，村民自治甚至被异化为村党支部书记或村委会主任的“自治”，异化为村干部谋取个人利益的工具。今天的农村，已成为一个资源充分涌流的特定区域，村治骨干揽权贪财的私利恶行，人为地给农村治理的法治化设置了重重障碍。他们有的肆无忌惮地把政府下拨的农业项目资金化公为私，据为己有；有的假造名册套取政策性惠农资金，甚至包括农村低保；有的以权谋私，高价包揽乡村建设工程，或者随意发包给亲属；有的村支两委甚至蜕变为黑恶势力，公然践踏乡村法治秩序，沦为“村霸”。除此之外，还有一种相对隐蔽的谋私——个别村干部凭借自身影响力组建各种专业合作社，名为带领村民致富，实则钻国家政策的空子，套取资金，不仅使农村公民社会发展失衡，也严重破坏了村级组织的权威和形象。
宗族势力和精英派系弱化了村级组织的治理权威。以小农为基础的治理群体与尚不健全的农村基层民主制度相结合，并未出现理想中的“善治”。宗族群体所显现的并不仅仅是基于血缘而维系的亲情，还有基于“人多势众”逻辑而争得的发言权和族人利益。今天的乡村，民主制度相对健全，村干部们似乎能从传统宗族势力的漩涡中得以解脱，但是事实并非如此。一方面，不少村干部的当选即源于宗亲的推举，如若不能维护宗族成员各个个体的利益，将被指责为“六亲不认”而失去“群众”基础；另一方面，在各个宗族群体的利益博弈中，村干部们“谁都得罪不起”，只能“打和牌”，难以主持正义。就农村精英派系而言，主要包括以原任村干部、竞选中的落选者为主体的政治精英派系和以家庭经济状况较好的经济能人为主体的经济精英派系，他们在农村社会的地位不同于普通群众，通过自身言语和善行能得到部分群众的支持，是村域范围内“非官方”的言论权威，一旦这类精英与现任村干部“唱对台戏”，村治工作很难顺利开展，村级组织的治理权威亦将受到严重影响。
二、村级组织推进农村法治化治理的思路和路径
（一）法治路径选择：政府主导与村域精英领衔有机结合
政府主导的必要性。一方面，农村法治的推进需要“法律权威”。对某一纠纷的处理，尽管村干部调解与政府处理的结果相同，最终被尊重和服从的可能还是政府的处理。道理很简单，基层政府代表的是国家权力，村级组织代表的村内权威，甚至是民间权威。当法治要作为一种新的农村治理机制出现时，这种“官方”的权威必不可少。另一方面，农村法治的推进需要政府投入。无论是法治机制的建立健全，还是村干部和农民群众法律水平的提高，都离不开资金的投入，政府主导的一个重要内容就是加大投入。作为一种外加于农村社会的调控机制，要打破传统的规则，改变农民的生活方式，而短时间内又无法为农民带来直接的经济利益，他们自然缺乏主动接受的积极性，有的只是消极抵触。由此，国家必须想方设法通过各种途径，借助各种力量“送法下乡”。目前的农村矛盾纠纷调处中，一些地方政府推出的“以案计补”的方式，实际也是在以资金补贴的形式鼓励村干部们依法处理纠纷。
村域精英领衔的可能性。村域精英在获得普通民众广泛认同的基础上通过民主选举产生，具有广泛的社会动员基础，不少乡镇干部都清楚，要做通某个村民的思想工作，自己讲半天，还不如请个当地的“明白人”出来讲一句话。道理很简单，村民认为，这个基层干部是陌生人，如果信任他，随意答应条件，可能被“坑”，而村域精英是村内人，也是“自己人”，他说能做的就一定能做，这就是农民群众基于熟人情节的最普通的“信任”。当村域精英们都认为运用法律规则比原来依据人情礼俗处理矛盾纠纷更公正时，信任他们的群众也就自然而然地会将法律的规定视为自己的行为准则。当绝大多数的纠纷都能通过法律得到公正解决时，村民对国家法律的信任也就慢慢地由对村域精英的信任转为对法律规则的认可，通过法治维系乡村秩序也将成为常态。
政府主导与村域精英领衔有机结合。在村级组织推进法治化治理的路径选择中，政府主导彰显了法律的国家权威，却只是外在的强制，解决不了农民发自内心的信任和认同的问题；精英领衔获得了民众的普遍认可甚至依赖，却只是村域内的地方权威，体现不出国家权力的威严。政府主导与村域精英领衔有机结合使农村法治的推进既能树立法律的权威，也能获得普遍的认同，在威严和信服、制度和观念的不同层面实现融合。除此之外，政府主导与村域精英领衔的结合，也是国家投入与村域精英推动的结合，既能解决农村经济基础薄弱，投入不足的问题，也能解决政府鞭长莫及和法治化机制强行植入引发的水土不适和惯性抵触的问题。
（二）治理权威培育：村权优化与村域公共权力回归本位
优化村权是树立村级治理权威的核心问题。村级组织的合法性，既来源于选举民主，也依赖于村民的认可与信服，培育村级治理权威最根本的问题是如何通过民主化的方式让村民信任这一公共权力。目前，弱化治理权威的因素包括基层政府的揽权滥权、村级公共权力的弱化腐化、村内派系力量的抵制分化等。事实上，不管基层政府如何“控制”和“管理”村级组织，村级组织始终是其在农村治理领域不得不依靠的力量，优化村权并培育其依法治理农村的能力，是基层政府的重要使命，当村权的行使步入民主化、法治化轨道后，基层政府对村级治理权威的弱化将自然消失。而村内派系力量的抵制分化，表面上是农民“不服管”，实际则是各个派系群体间的利益博弈，当村级管理公开化、制度化后，村内派系力量的政治参与将以协商民主的方式出现，亦不存在弱化村级治理权威的可能。由此看来，构成村级治理权威弱化的实质威胁来源于村级组织本身，来源于其权力运行是否符合广大村民的预期。只有使村域公共权力的行使严格遵循民主、法治原则，方是优化村权，培育治理权威的有效路径。
村权优化应致力于让村权回归公共权力本位。税费改革前，村干部多数是“任命+形式选举”确定的，一些村干部直接由基层政府或者村支书“内定”，由于民主选举缺乏村民的实质参与，干部们的精力更多地汇聚于“对上负责”，村民大都将村级组织视为“官方”“半官方”组织，忽视了其作为村域公共权力应履行的“民主自治”的本职。税费改革后，农村经济快速发展，在各级政府的部署和指导下，民主选举得到落实，村民权利意识唤醒，村级组织的“自治”职能受到关注，村级民主管理、决策、监督权逐渐强化。与此同时，基层政府的行政管制逐渐淡化。遗憾的是，随着国家政策不断向农业农村农民倾斜，行政村能够掌控的公共资源越来越多，村干部们的“权力”越来越大，贪腐的可能性随即增大，个别村干部或村级组织将公共权力异化为个人或小集体利益，导致村民与村级组织之间的矛盾增多，上访不断，有的村甚至形成了新的派系组织，与村干部“对着干”。村权的优化关键即在于加强对权力的监管，关闭公权私用的通道，让村权回归公共权力本位。
（三）法律情感培养：国家普法与村域精英普法同步推进
农民群众有什么样的法律意识和法治观念，对法律的信任有多深，运用法律的频率有多高，是衡量农村法治水平的基本标准。当法律要融入乡土社会时，首先要打破传统的“威权治理”模式，使民主法治理念深入人心，其次要使法治化治理规则得到广大村民认可。认可的基础是农民应该知晓基本的法律，并愿意选择运用法律方式解决矛盾纠纷，这正是培养法律意识和法律情感的问题。
扎实推进国家普法。自1986年以来，国家已连续完成六个五年普法规划，这期间，普法的形式和实效备受诟病，甚至一些基层执法者、农村普法者都认为普法徒具形式，毫无效果。事实上，如果没有国家持续不断的农村普法，农民依旧不知道法律除了惩处外还有保障权利的一面；如果没有国家持续不断的农村普法，基层政府的执法可能仍然野蛮，农民的反抗仍然暴力化；如果没有国家持续不断的农村普法，农村矛盾纠纷的处理仍然只凭调处者个人的主观认识，欠缺可预期的法律结果。持续普法，不管内容是否契合农民需求，至少让农民明白了农村治理的趋势是法治化的，让农民明白了法律的权威高于习俗的权威，让农民明白了司法是权利保障的最后防线。扎实推进国家普法，不能纯粹地灌输法治理念和讲授法律规则，要注重培养法律情感，要通过培养用法能力让农民感受法律的价值。新时期的农村普法，要按照“七五”普法规划，将法治宣传教育与法治实践相结合，把法律条文变成引导、保障经济社会发展的基本规则，着力推进农村依法治理。在针对重点群体的普法中，村干部是农村精英，是村级治理的组织者、引领者，只有他们具备了运用法治思维和法治方式处理问题的能力，才可能在农村树立起依法治理的风向标。
发挥村域精英的普法潜能。在村民心目中，村干部就是“土皇帝”，可以不给县长磕头，但不能不给村官烧香，传统权威极高。当遭遇权利侵害或面临矛盾纠纷时，农民大多都求助于既具有本地“政治”权威，又具有一定处事能力的村干部们，他们建议通过什么样的方式解决，一般都能奏效。从某种层面说，普通农民的处事方式决定于村干部们的意见建议，他们思考问题的方式会逐渐向村干部们“靠拢”。这些村域精英一旦发自内心地信任法治、认同法治、推广法治，并用于指导村民依法而行，无疑是农村社会最具实效的普法。
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